Ledelse er svaret, men hva er problemet? En diskursanalyse av meldinger til Stortinget i perioden 2006-2019

Abstract

Det ser ut til å være en sammenheng mellom den utdanningspolitikk som blir presentert i meldinger til Stortinget og den forståelse og kunnskap forskningen produserer om barnehageledelse, for eksempel gjennom at forskningen viser til policy, som jeg ønsker å utforske nærmere i denne studien.

Studien ser altså på sammenhengen mellom hvordan ledelse blir skrevet fram i forskning og i policy generelt og hvordan ledelse blir skrevet fram i policy spesielt. Med utgangspunkt i Carol Bacchis (2009) analytiske tilnærming til policy har jeg analysert fem stortingsmeldinger, alle utgitt etter ny rammeplan kom i 2006 og frem til i dag.

Analysen viser at kvalitet blir skrevet fram som et gjennomgående policyproblem i barnehagesektoren og at det blir representert som personalets kompetanse. Kvalitet blir sett i sammenheng med både en velferdsstatlig styringsdiskurs med mål om sosial utjevning, og en neoliberal styringsdiskurs som har fått feste i norsk offentlig sektor gjennom reformer med utspring fra New Public Management. Ledelse blir skrevet fram som en løsning på kvalitetsproblemet, gjennom at barnehageledere subjektposisjoneres som endringsledere som skal initiere og lede endrings- og utviklingsprosesser knyttet til kompetanseutvikling og kompetanseheving. Ledelse blir altså avgjørende for at sektoren skal lykkes med kvalitetsprosjektet. Samtidig viser analysen at det er lite oppmerksomhet mot ledelse.

I løpet av noen få år skapte en rekke politiske endringer et helt nytt barnehagelandskap (Granrusten, 2016a; Kunnskapsdepartementet, 2009) og med ny rammeplan kan året 2006 sies å definere et skille i barnehagepolitikken. Omtrent samtidig som barnehagens rammebetingelser ble endret, introduserte forskning strategisk ledelse som en fjerde ledelsesfunksjon (Bleken, 2005). Etter Blekens (2005) introduksjon av begrepet strategisk ledelse forekommer det flere ganger i forskning om barnehageledelse (Granrusten, 2016a; Gotvassli, 2013; Gotvassli, 2019; Gotvassli og Vannebo, 2016a, 2016b, 2016c, 2016d). Samme forskning, inklusive Bleken (2005), viser til økede krav til læring og kvalitet i styringsdokumenter som meldinger til Stortinget (heretter kalt stortingsmeldinger for å underlette lesingen for leseren) og peker på at endrede rammebetingelser krever en annen type ledelsesfunksjon enn hva den tradisjonelle modellen med administrativ ledelse, pedagogisk ledelse og personalledelse representerer. Forskning peker også på at barnehagen som lærende organisasjon kan forstås på to måter: som barnas utvikling og læring og som personalets utvikling og læring (Gotvassli og Vannebo, 2016d), men at det i policy er personalets læring og utvikling som får ta størst plass (Gotvassli og Vannebo, 2016d). Oppgaven retter altså søkelyset mot ledelse i barnehagen i relasjon til styring av barnehagesektoren, gjennom å se på hvordan ledelse blir skrevet om i policy, her forstått som stortingsmeldinger.

I stortingsmeldinger gjør regjeringen rede for sine ambisjoner, analyser og planer, og stortingsmeldinger kan derfor være uttrykk for framtidig politikk (Børhaug og Moen, 2014; Nygård, 2015). Stortingsmeldinger kan også sies å være visjonære fordi de viser til en ønsket virkelighet. Innholdet i disse forstår jeg som retningsgivende for styringens ønskede utvikling for barnehagesektoren. Policy kan oversettes til norsk som retningslinjer (Policy på norsk, 2019), og presenterer svaret på et problem som policyen skal løses (Bacchi, 2009; Hanell, 2018). Mausethagen (2013) og Nygård (2015) skriver om hvordan policy kan virke styrende gjennom begrepsbruk, også kalt soft governance. Soft governance forstår jeg ut fra et poststrukturalistisk perspektiv som styringsdiskurser. Jeg bruker Hammers forståelse av styringsdiskurser som «… skiftende måter å forstå og tenke styring på.» (Hammer, 2008, s. 74). Med hjelp av Foucaults (2002) begrep governmentality presenterer jeg en diskursanalyse med utgangspunkt i Bacchis (2009) analytiske tilnærming til policy. Hovedsakelig spør jeg hva slags ledelse som skal løse policyproblem barnehagesektoren. Med inspirasjon fra Bacchi (2009) har jeg formulert følgende problemstilling: Hvilket problem settes ledelse til å løse i norsk barnehagepolicy? med følgende forskningsspørsmål:

Hvordan representeres problemet ledelse skal være løsning for? Hvilke forutsetninger og antakelser ligger til grunn for problemrepresentasjonen? Hva er ikke problematisert i problemrepresentasjonen? Hvor er stillheten? Hvilke effekter er produsert av denne representasjon av `problemet´?

For eksempel ser vi at barnehagen som lærende organisasjon rommer alle disse tre komponentene; kvalitet, kompetanse og ledelse. Det som ser ut til å havne i skyggen når rekka kvalitet – kompetanse – ledelse skrives fram i policy er kapasitetsspørsmålet og barneperspektivet. Med kapasitet mener jeg fordeling av midler, og hvordan dette kvalitetsprosjektet rent økonomisk skal finansieres. Jeg diskuterer disse funnene opp mot Foucaults (2002) maktforståelse som grunnlag for governmentality og hvordan et økt fokus på barnehageledelse også kan komme fra annet hold enn fra policy. Avslutningsvis spør jeg hvorfor kvalitetsproblemet ikke er løst, og om det kan ha å gjøre med den kritikken som har kommet mot NPM siden slutten av 1990 tallet.